发达国家城市人口治理经验

发布日期:2015-12-04    类别:中国

发达国家城市人口治理经验

人是城市发展的主体,是城市的灵魂。人口管理是城市治理的一项基本制度,其内容涉及人口的出生、死亡、流动和迁移以及健康、教育等方方面面情况的登记、变更和管理。对于人口的管理,发达国家是在确保公民自由迁移权的前提下,综合运用法律、行政、规划、税收、市场、福利、科技、信息等各种手段,夯实人口管理系统的基础,吸引人口主动接受管理,合理引导人口流量和流向,从而有效调控城市的人口规模,保障区域内的社会融合进程。在刚刚闭幕的党的十八届五中全会上提出,“促进人口均衡发展,坚持计划生育的基本国策,完善人口发展战略,全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策,积极开展应对人口老龄化行动”。这也是继改革开放初期我国实施一对夫妇一个孩子的政策和2013年启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策以来,国家在人口调控方面的又一举措。而中国作为人口大国,在做好人口总量调控的同时,做好城市人口的管理服务与调控等人口治理方面的工作更为重要。因此,研究和总结国外城市人口治理的成功经验和做法,对于我国的城市人口治理等方面将具有一定的借鉴意义。

 

人性化的生命登记制度

 

国外人口管理大多不采用“户籍”的概念,其主要内容是人口信息登记制度,多叫“民事登记”、“人事登记”或“生命登记”。因为“生命登记”作为一项最基本的社会管理制度,是其他社会制度的基础和依据,关系重大,因此各国都十分重视“生命登记”。与我国不同的是,它的管理机关多为内政部门、司法部门或统计部门。并且,很多国家对公民的迁移和移居多采取的是市场加法治的管理手段,以保持整个社会的稳定。

(一)美国:通用的“社会保障号”

在美国,没有“户口”的概念,国家实行“户口登记”美国法律通不过,美国法律认为这样侵犯人权,故只进行公民出生、死亡登记,公民可以自由迁移、移民。平时美国公民持有护照或社会保障号,进行旅游和工作。

美国作为发达的资本主义国家,十分重视人口登记管理,所实行的是“出生死亡登记大纲”的办法。每个公民自出生起,就有属于自己的“社会保障号”(也称“社会安全号”),人们可以凭此漫游整个美国。

在人口的流动和迁移管理方面,美国基本遵循了市场规律,仅仅依靠社会保障号和“身份证”对流动人口进行管理和信息的追踪。美国人其实没有一个严格意义上的身份证,护照、驾照、信用卡常常扮演身份证的角色,平时公民可以据此自由迁移、移民。

社会保障号在美国人口管理中的地位是不可替代的,它几乎是美国政府进行所有人口管理活动的基点,与此相应的信息系统也是高度发达的。存储社会保障号信息的电脑系统在美国已经实现了真正意义上的联网,各个地区、行业、部门都能通过社会保障号去查一个人的个人情况。如果你曾经有不良行为,就可能对你以后的生活有不好的影响。警察局也可以随时调出你的号码,看看你以前有没有犯罪记录。如果你从未偷税,没有犯罪记录,信誉良好,很多事情办起来都会一路绿灯。

在美国,人口信息的获得与统计工作主要来源于两大系统的正常运转——生命登记制度和社会安全号制度,即“生命事件信息”与“公民身份信息”的累加。然而,这两套系统各有侧重,分工明确。“生命登记制度”侧重于记录人口生命事件信息,即出生、死亡、婚姻、领养、胎儿死亡、流产、父母基本情况、父母与子女的社会关系等。在美国,生命事件的行政信息记录与房屋建筑审批部门的行政记录、人口普查及年度住房调查信息一起,为宏观人口管理提供翔实的数据资料;另一方面,美国的“社会保障号”则是政府管理常住人口的法宝,它记载着包括居住、纳税、迁移、驾照、补助金额等在内的企业管理信息,它是申请进学、贷款、信用卡、银行开户等重要事件的凭证,由美国社会保障局针对个人发行并由其负责管理,居民终身使用。

(二)欧洲:登记制度法制化

在欧洲,人口出生、死亡、迁移等登记被看作重要的人口管理内容,这首先表现为将登记制度法制化。法国、瑞士、比利时将民事登记纳入《民法典》中,均有关于出生证书、死亡证书和结婚证书的专项规定。瑞典有《人口登记规章》,波兰有《户籍登记法》,英国从1858年至今一直基本沿用《出生、死亡、结婚注册登记法》,并已作多次修订。荷兰1936年则公布了《人口登记皇家法案》。其中,欧洲人口管理以丹麦和瑞典最为有名。丹麦人口登记制度比较先进也比较严格,是最早实行“人号”管理的国家。登记内容包括公民的姓名、出生年月日、性别、婚姻状况、纳税情况、监护人等。瑞典由于历史传统的原因,是“教会”管“户口”,人口登记也有300多年的历史了。他们实行的也是事后迁移制度。事后迁移制度的作用是让不能在某城市(特别是大城市)生存(包括经济收入、住房等)的公民按市场法则去选择适合自己经济水平的城市居住。这种方法往往较行政手段更有效。

(三)日本:“户口随人走”

亚洲各国的人口管理登记一般就叫“户籍登记”制度,日本也是如此。“户口随人走”制度以家庭为单位标明每个人的身份、夫妻关系、父子关系等。孩子在20岁的法定成人之前,无权独立设立自己的户籍,一旦成人,完全自由。

日本采用“户籍簿+住民票”双核心的人口管理体制,其中,户籍簿以家庭为单位,反映个人身份及其家庭成员关系,在记录出生、死亡、婚姻以及继承遗产时使用,类似于中国的“户籍卡”;而住民票以个人为单位,反映个人居所变动、迁移、纳税等信息,它是政府为个人提供公共服务的凭证,类似于中国的“暂住证”或“居住证”。从住民票的申请资格来看,住民票依据公民的居住地设立,公民只要满足了一定的居住年限并拥有固定职业均可申请登记住民票;从管理系统上来讲,住民基本台帐系统负责住民票的管理,它由税务系统、国民健康保险系统和选举系统以及住民服务系统组成。

日本除了有一套非常详尽的人口信息登记制度以外,其户籍制度在管理人口流动和迁移方面的作用是比较突出的。日本实行典型的“户籍随人走”的制度,但办理户口登记有一套严格的法律规定。国民在搬出之前首先需要到当地政府办理“住民票”迁出证明,注明迁出原因(如上学、就职、结婚等)和计划前往地址;搬入新住址后14天之内到新住地政府办理迁入登记,居住地点的登记非常详细,这样也就变更了原来的户籍材料。日本人口流动虽然自由,但户籍制度很严格,任何人无论走到哪里,其行踪都在政府掌握之中。

严格的城市人口管理

 

(一)主动接受管理:个人利益+公共福利

从发达国家成熟的人口管理经验来看,与个人利益相关联、与公共福利相关联是这些国家成功实施某一项管理制度或手段最有效的诱导因素。

在美国,社会保障号长期以来在常住人口管理方面发挥了重要的作用:第一,社会保障号码与领取工资紧密相连。雇主一般要向国税局报告每一个受薪者从该雇主处取得的全部收入,而受薪者自己也有义务每年向国税局和自己所居住的州申报个人所得税。就税务而言,社会安全号码是唯一的个人识别号码。第二,社会保障号与政府提供公共福利和社会救助紧密相连。例如,有些州向儿童提供免费的医疗保险。你只需要向有关机构提供儿童的社会保障号码以及你自己的有效收入证明,就能得到批准。在美国的一些州,没有达到一定居住时限的居民,无法享受到本州大学的各项优惠政策。因此,美国居民会向政府部门主动提供人口的真实居住信息,以确保享受免费的义务教育和各州大学的优惠政策。第三,社会保障号码与个人信用消费紧密相连,记录着个人信用消费的全过程。如果一个人的记录良好,信用度高,还可以在许多方面得到优惠,例如教育、贷款等。反之,有关部门将出面予以法律制裁等。实际上,社会保障号已经成为了国民“身份证”,在没有户口和个人档案制度的美国,它已成为一种有效的社会管理和人口管理的工具。

在日本,居民迁徙是自由的,日本国民在哪里居住和工作由自己选择,办理完迁进手续后就享受迁进地的所有福利,并按照当地的相关政策和数额交纳保险和税金等。也就是说,在日本,保险、纳税以及福利都与现住地的地址相关。总的来说,在日本,迁进居民主动办理住民票的原动力包括两个方面:一个是与住民票捆绑在一起的政府福利,另一个是住民票不变更会给迁进者个人的医疗保险和车辆驾驶等带来的重要影响。

(二)设置准入限制:等待期+真诚居住

美国是资本主义世界最自由的国家,但美国公民自由迁徙同样必须符合一些准入条件。例如,美国公民从一个州到另一州的迁移虽然在地理意义上是自由的,但是完全融进目的地州社会权利体系是有条件的。最为常见的限制条件是:第一,“等待期要求”。实行这类政策的州规定新进入该州的居民必须居住一般1年后,才能获得本州长期居民的待遇。居住不满一年的大学生,需要支付较高的高等教育学费。第二,“固定时点居住要求”,即要求在人生的某一特殊时期是该州的居民,例如出生时或者在某一年龄之前(一般为18岁)等。但联邦最高法院认为这种规定不合宪法要求,违反了平等保护条款,侵害了公民迁徙权。第三,“真诚居住要求”。所谓“真诚居住”就是现在实际居住,并且打算无限期的居住下往。一旦某个人被确认为本州的真诚居住者,这个人就可以立即享受本州居民的待遇,获得本州居民的教育福利,免费进基础教育公立学校读书,在高等教育中可以获得学费优惠。但“真诚居住要求”的判断比较困难,可以通过客观物质因素等来识别,例如孩子是否与父母或者其他法定监护人一起居住在学区内等。

在美国,公民享有迁移和移民的自由,但公民迁移和移居某地,其生活状态必须符合该城市卫生及相关法律规定,如有一定的住房面积,有稳定的收入能待在该地。否则,有关部门将出面予以法律制裁,用这种方法维护一个城市的和谐发展。

(三)限制过度聚集:税收+法律

法国巴黎是国际大都市中的“最矮都市”,在市区比郊区征收更多的“建筑用地税”,其城市规划也要求市内建筑物与其临近的街道宽度成一定比例,避免城市向空中发展和人口膨胀。巴黎还曾经规定流动人口要获得居住权必须先缴纳10年的赋税。

韩国首尔通过对大型建筑物的建筑商征收“人口过密”税,来缓解中心城区人口压力。英国也运用法律规定了最低的人均居住面积,政府只需要通过控制房屋建筑总面积就能达到控制人口规模的目的。

(四)合理有序流动:责权利相统一

美国基本公共服务供给原则是义务和权利的对等,不管是流动人口还是本地居民,依法纳税是享受各种公共福利的前提条件。作为一个日益重要的国家治理层级,区域和地方政府享有来源不同的税权、财权、事权。辖区内家庭和个人都有直接和间接向地方纳税的义务和责任,也有相应地享受当地政府用当地纳税人的钱提供或参与合作提供的公共产品和服务的权利。外地人没有向本地缴纳区域和地方税的义务和责任,当然也就不能像本地人一样享受本地政府用地方纳税人的钱提供或参与合作提供的公共产品和服务的权利,否则就破坏了责权利相统一的原则,损害了他人利益。因此,国家内部地区间人的自由迁徙和居住必然要求有社会权利准进标准。

以美国教育为例,美国联邦政府通过建立地方学区征收财产税的分税制,来确保本学区义务教育的经费支出,因此,财产税的征收成为连接常住人口与地方政府的重要纽带,相关信息也被记录在社会安全号之中。此外,为了增强地方政府提供公共服务的能力,联邦政府对州和地方政府建立了比较全面的财政转移支付制度,以期解决各地区间的财政不均衡。

(五)引导流量流向:成本调控

国外发达国家主要通过提高城市中心区一些特定商品的价格,增加城市生活成本或者间接提高本地人的就业率,从而影响流动人口的规模和分布。具体措施包括:通过提高级差地租来调整城市地价、房价,影响城市经济结构布局;通过征收公共服务使用费等来提高城市生活成本,分散中心城区人口。例如,美国利用影子工资和社会工资的形式,鼓励本地失业者通过参加社会公益性或志愿性服务获得福利报酬,从而增加本地人口的就业率,减少对流动人口的需求。1901年,纽约州出台了《1901年出租房屋法案》,该法律针对纽约市制定了比先前法案更为严格的强制条款,包括对电灯、卫生、通风设备和使用期的要求,还对新住房及其维修标准以及对建造不合格房屋进行了定罪。此外,政府鼓励一些无法承担在中心城区昂贵生活成本的外来人口主动地向郊区迁移,这些人口的迁移适应了新兴城区服务业的发展需要,促进了新兴城区与经济的发展。

科学的城市人口控制

 

(一)疏解人口压力:城市统筹规划

国外发达城市均注重在不同的发展阶段做出不同的规划,以调控城市人口的空间分布。规划的主要内容包括:

第一,加强城市功能分区的规划。法国巴黎在郊区建设了汽车、航空、基础化学、制药等一系列新的工业区,在近郊建设了相对发达的金融、保险、商业性服务业和运输业等,使郊区经济日益发达,有效缓解了城市中心区的人口压力;韩国首尔则依据首都地区发展规划,相继采用中央行政机关搬迁、大学外迁、控制市内高校招生规模等办法,有效控制了中心城区的人口聚集。第二,建设大都市圈,统筹规划城市人口。以美国芝加哥市为依托形成的芝加哥都市圈,包括周围许多卫星城镇以及北部威斯康星州和东南部印第安纳州滨湖地区诸城,以芝加哥为中心的480公里范围内,集中了全国近20%的人口。通过建立合理的都市圈发展架构,推进区域交通一体化,着力提升城市圈治理水平。第三,建设新城和卫星城,疏导城市中心区人口。在加拿大则是由于城乡一体化差距不大,故不会出现“进城”的现象。

日本则在形成“远距离上班族”。日本是一个人口流动完全自由的国家,《宪法》就规定了公民迁移的自由。同时日本又有《户籍法》,在保证公民自由流动的同时,对公民的户籍问题作出了详细严密的规定。东京都人口1200多万,占日本总人口的1/10。每天都有大量的人进出东京,这里的人口流动完全是自由的。日本人可以自由选择学校,只要成绩合格、交得起学费;可以自由谋求职业,只要应聘成功;可以自由选择住宅,只要买得起住房或签订租房合同,就可以择地择房而居。随着国家经济发展水平的提高,日本已经基本消除了城乡差别,农村的居住、生活条件不亚于城市,甚至住房更宽敞,空气更新鲜。

(二)调控人口规模:市场机制导向

国外大城市十分重视利用市场的力量,往往通过建立健全积极的市场导向机制来调控人口。第一,以“产业结构升级+产业布局调整”为导向,优化人口结构。如英国分别于1945年、1947年制定了工业重新安置法和城市农村计划法,规定在伦敦重建、扩建和改建工厂总建筑面积超过1000平方米,要提请有关部门批准,发给许可证。除了对工厂的建筑面积进行控制外,对愿意搬迁的工厂给予鼓励和资金补助,并且发给职工雇佣奖励金、职业训练补助费作为奖励。第二,调动个人、企业、行业协会等各类市场主体投入城市建设,加速城市建设和人口空间重塑的步伐。第三,完善劳动力市场管理制度,提供丰富的就业信息。如美国劳动力统计局每月对非农业公共和私人部门的16000家企业总工作量、招聘职位数、已雇佣数、辞职数、下岗人数、解雇人数和其他一些市场招聘职位与劳动力供给状况进行调查。

在法国,首都和外省条件平等。法国的户口管理工作既有其严格的一面,也具有相当的随意性。严格的是法国人的户口信息同他们的就医、存款等日常生活紧密相关。但对于跨区域的人口流动,法国则没有任何强制性的行政措施,只要本人愿意,到哪儿扎根都没人拦着。据统计,占地1.2万多平方公里的巴黎市内居住了300万人口,而包括郊区在内的大巴黎地区总人口数则超过1000多万。外地人到巴黎遇到的首要挑战是住宿问题,而巴黎目前的住房不仅奇贵无比,而且房屋市场供不应求,一条出租房屋的信息往往会有三四十人应租。这一问题造成的结果是,很多人在巴黎市区工作,却住在郊区,每天通过地铁和公共汽车来回奔走。

但是,一旦在巴黎安顿下来,其他问题则不必费心了,因为法国的医疗保险、失业救助等实行全国联网,在首都和外省别无二致。以社会保险为例,法国的社会保险体制归劳动和社会保障部社会保险事业管理中心统一管理,每个公民都有一个社会保险号码,在全国范围内享受医疗保险、失业救助、住房补贴、看病就医等一切社会福利。如果从一个城市搬到另一个城市,只需通知以前的社会保险机构,将其个人资料转到新住址所在地的相应机构即可。如果父母跨省市调动工作,子女的入学问题也不会受到任何影响。

(三)控人口引人才:实行准证制度

新加坡“准证制度”是新加坡政府为了控制人口有序流入,同时吸收海外各类专业人才赴新加坡就业、发展、定居,以填补新加坡当地专业人力和智力资源的不足等方面进行综合评估审核后签发的一种特别签证。新加坡建立就业准证与工作准证双轨制,区别对待稀缺人才和普通劳务人员。

对于高端人才,新加坡规定,就业准证资格证的有效期为两年,获批后可随时赴新加坡寻找工作、求职面试及培训进修等。可享受市民待遇,还可申办永久居留权。

而新加坡工作准证实行类别与积分矩阵管理模式,控制流动人口结构,表彰优异流动人口所作贡献。工作准证与阶梯式福利挂钩,强调对社会的贡献。目前新加坡已经形成了严密的外来人口控制格局。

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